Relasi Kuasa dalam Mutasi ASN: Menyoal Kebijakan dari Perspektif Hukum dan Fiqih

Pergantian pimpinan di sebuah kementerian sering diikuti penataan struktur organisasi dan rotasi pegawai. Hal ini pada dasarnya wajar. Seorang menteri membutuhkan aparatur yang mampu menjalankan program, memenuhi target, dan memberikan pelayanan publik secara efektif.

Namun, persoalan muncul ketika mutasi diduga tidak lagi didasarkan pada kebutuhan organisasi dan kemampuan pegawai. Mutasi dapat berubah menjadi sarana “bersih-bersih”, menyingkirkan orang yang dianggap tidak sejalan, atau memberi tempat kepada orang-orang yang mempunyai kedekatan dengan pimpinan baru.

Dalam situasi seperti itu, mutasi bukan lagi sekadar urusan administratif. Kebijakan tersebut menyangkut karier pegawai, kualitas pelayanan publik, penggunaan kewenangan negara, dan kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi.

Karena itu, penting untuk memahami batas kewenangan menteri dalam memindahkan ASN. Seorang menteri memang mempunyai kewenangan dalam manajemen kepegawaian, tetapi kewenangan tersebut tidak bersifat mutlak. Ia dibatasi oleh sistem merit, prosedur administrasi pemerintahan, larangan konflik kepentingan, serta prinsip keadilan.

Mutasi ASN Tidak Sama dengan Promosi atau Hukuman

Dalam percakapan sehari-hari, istilah mutasi sering digunakan secara luas untuk menyebut perpindahan jabatan, promosi, bahkan penurunan jabatan. Padahal, secara hukum, ketiganya tidak selalu sama.

Peraturan Badan Kepegawaian Negara Nomor 5 Tahun 2019 tentang Tata Cara Pelaksanaan Mutasi mendefinisikan mutasi sebagai perpindahan tugas dan/atau lokasi PNS, baik dalam satu instansi, antarinstansi pusat, antarinstansi daerah, antara instansi pusat dan daerah, maupun ke perwakilan Indonesia di luar negeri. Peraturan ini secara khusus mengatur mutasi PNS, bukan seluruh bentuk perpindahan PPPK.

Karena itu, perlu dicatat bahwa istilah ASN mencakup PNS dan PPPK. Adapun prosedur mutasi yang dibahas secara terperinci dalam Peraturan BKN Nomor 5 Tahun 2019 terutama berlaku bagi PNS. Untuk PPPK, penempatan dan perubahan tugas juga harus memperhatikan isi perjanjian kerja dan peraturan yang mengatur manajemen PPPK.

Mutasi seharusnya menjadi bagian dari pengembangan karier dan penataan pegawai. Ia tidak boleh digunakan sebagai hukuman terselubung. Jika seorang PNS diduga melakukan pelanggaran disiplin, penyelesaiannya harus dilakukan melalui pemeriksaan dan mekanisme penegakan disiplin, bukan sekadar dipindahkan tanpa penjelasan.

Apakah Menteri Bebas Memindahkan ASN?

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menjelaskan bahwa Pejabat Pembina Kepegawaian atau PPK adalah pejabat yang berwenang menetapkan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian Pegawai ASN serta melakukan pembinaan manajemen ASN di instansinya.

Dalam lingkungan kementerian, Presiden dapat mendelegasikan sebagian kewenangan tersebut kepada menteri. Namun, Pasal 29 Undang-Undang ASN memberikan batas yang tegas. Kewenangan yang dapat didelegasikan kepada menteri tidak mencakup pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian pejabat pimpinan tinggi utama, pejabat pimpinan tinggi madya, serta pejabat fungsional tertinggi. Undang-undang yang sama juga mewajibkan PPK menjalankan kewenangannya berdasarkan sistem merit.

Artinya, kewenangan menteri tidak kosong. Menteri tidak dapat memindahkan setiap pegawai hanya berdasarkan selera pribadi. Ia harus bertindak dalam ruang kewenangan yang diberikan oleh Presiden dan mengikuti tata cara yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.

Sistem merit dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 didasarkan pada prinsip meritokrasi. Pengelolaan pegawai harus memperhatikan kualifikasi, kompetensi, potensi, kinerja, integritas, dan moralitas. Pelaksanaannya juga harus adil dan wajar serta tidak diskriminatif.

Dengan demikian, kesetiaan pribadi kepada menteri, kedekatan politik, hubungan pertemanan, asal kelompok, atau rasa suka dan tidak suka bukan ukuran yang sah untuk menentukan mutasi.

Mutasi Harus Berdasarkan Kebutuhan Organisasi

Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2020 menempatkan mutasi sebagai bagian dari manajemen karier PNS.

Pasal 162 menyatakan bahwa pengembangan karier, pengembangan kompetensi, pola karier, mutasi, dan promosi harus dijalankan berdasarkan prinsip sistem merit. Tujuannya antara lain memberikan kepastian karier, menyeimbangkan pengembangan pegawai dengan kebutuhan instansi, meningkatkan kompetensi dan kinerja, serta mendorong profesionalitas PNS.

Ketentuan yang lebih khusus terdapat dalam Pasal 190. Pada prinsipnya, mutasi dilakukan paling singkat setelah dua tahun dan paling lama lima tahun. Mutasi harus didasarkan pada kesesuaian kompetensi PNS dengan persyaratan jabatan, klasifikasi jabatan, pola karier, dan kebutuhan organisasi. Mutasi juga wajib memperhatikan larangan konflik kepentingan.

Untuk mutasi dalam satu instansi pusat atau satu instansi daerah, Pasal 191 mengharuskan PPK terlebih dahulu memperoleh pertimbangan tim penilai kinerja PNS. Aturan ini menunjukkan bahwa keputusan tidak seharusnya lahir hanya dari kehendak satu orang.

Peraturan BKN Nomor 5 Tahun 2019 juga menegaskan bahwa perencanaan mutasi perlu memperhatikan:

• kompetensi;
• pola karier;
• pemetaan pegawai;
• kelompok rencana suksesi;
• pengembangan karier;
• penilaian kinerja dan perilaku kerja;
• kebutuhan organisasi; serta
• sifat dan klasifikasi jabatan.

Dengan demikian, mutasi yang sah tidak cukup hanya dituangkan dalam surat keputusan. Dasar pertimbangannya juga harus dapat dijelaskan. Harus ada jawaban yang masuk akal atas pertanyaan, yaitu mengapa pegawai tersebut dipindahkan, mengapa ditempatkan pada jabatan baru, dan apa manfaatnya bagi organisasi?

Kapan Mutasi Dapat Dinilai Bermasalah?

Tidak setiap mutasi yang tidak disukai pegawai otomatis melanggar hukum. PNS memang harus bersedia ditempatkan sesuai kebutuhan negara. Akan tetapi, kebijakan mutasi patut dipersoalkan apabila ditemukan keadaan seperti:

• tidak ada hubungan antara kompetensi pegawai dan jabatan baru;
• pegawai ditempatkan pada posisi yang tidak memiliki tugas jelas;
• mutasi dilakukan segera setelah pegawai menyampaikan kritik;
• tidak ada kebutuhan organisasi yang dapat dibuktikan;
• pegawai yang berkinerja baik dipindahkan tanpa alasan, sementara jabatan diberikan kepada orang dekat;
• prosedur penilaian dan pertimbangan tim kinerja diabaikan; atau
• mutasi digunakan sebagai hukuman tanpa proses pemeriksaan disiplin.

Keputusan mutasi juga merupakan tindakan administrasi pemerintahan. Karena itu, pembuatannya harus tunduk pada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Undang-undang tersebut mewajibkan pejabat berpegang pada Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, antara lain kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, larangan menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik.

Karena itu, mutasi yang lahir dari dendam pribadi, kepentingan kelompok, atau tujuan untuk membungkam kritik dapat berhadapan dengan persoalan penyalahgunaan kewenangan. Kebijakan semacam itu tidak menjadi benar hanya karena ditandatangani oleh pejabat yang secara formal memiliki jabatan.

ASN Berhak Mengajukan Keberatan

Pegawai tidak harus menerima begitu saja keputusan mutasi yang dianggap merugikan dan melanggar prosedur. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2021 tentang Upaya Administratif dan Badan Pertimbangan Aparatur Sipil Negara memberikan ruang bagi Pegawai ASN untuk mengajukan upaya administratif.

Untuk keputusan mutasi, upaya yang dapat ditempuh pada umumnya berupa keberatan, bukan banding administratif. Banding administratif secara khusus diperuntukkan bagi keputusan pemberhentian sebagai PNS atau pemutusan hubungan perjanjian kerja PPPK.

Keberatan terhadap keputusan PPK diajukan secara tertulis kepada PPK dengan menyertakan alasan dan bukti pendukung. Keberatan harus diajukan paling lama 14 hari kerja sejak keputusan diterima.

PPK wajib memberikan keputusan atas keberatan tersebut paling lama 21 hari kerja. Apabila tidak ada keputusan dalam batas waktu itu, atau pegawai tetap tidak puas dengan hasilnya, sengketa dapat dilanjutkan melalui Pengadilan Tata Usaha Negara.

Karena itu, pegawai yang merasa dirugikan perlu menyimpan dokumen secara tertib, antara lain surat keputusan mutasi, riwayat jabatan, hasil penilaian kinerja, uraian jabatan lama dan baru, korespondensi resmi, serta dokumen lain yang dapat menunjukkan adanya pelanggaran prosedur atau penyimpangan tujuan.

Mutasi dalam Perspektif Keadilan Islam

Dalam Islam, jabatan pemerintahan merupakan amanah. Pejabat tidak dibenarkan menggunakan kekuasaan untuk melampiaskan rasa tidak suka, membalas kritik, atau menguntungkan kelompoknya sendiri.

Allah SWT berfirman:

يٰٓاَيُّهَا الَّذِيْنَ اٰمَنُوْا كُوْنُوْا قَوَّامِيْنَ لِلّٰهِ شُهَدَاۤءَ بِالْقِسْطِۖ وَلَا يَجْرِمَنَّكُمْ شَنَاٰنُ قَوْمٍ عَلٰٓى اَلَّا تَعْدِلُوْاۗ اِعْدِلُوْاۗ هُوَ اَقْرَبُ لِلتَّقْوٰىۖ وَاتَّقُوا اللّٰهَۗ اِنَّ اللّٰهَ خَبِيْرٌۢ بِمَا تَعْمَلُوْنَ ۝٨

Artinya, “Wahai orang-orang yang beriman, jadilah kamu penegak kebenaran karena Allah dan saksi-saksi yang bertindak dengan adil. Janganlah kebencianmu terhadap suatu kaum mendorong kamu untuk berlaku tidak adil. Berlakulah adil karena adil itu lebih dekat pada takwa. Bertakwalah kepada Allah. Sesungguhnya Allah Mahateliti terhadap apa yang kamu kerjakan.” (QS. Al-Maidah [5]: 8).

Imam Ibnu Jarir Ath-Thabari menjelaskan:

ولا يجرمنكم شنآن قوم على أن لا تعدلوا" فإنه يقول: ولا يحملنكم عداوةُ قوم على ألا تعدلوا في حكمكم فيهم وسيرتكم بينهم، فتجوروا عليهم من أجل ما بينكم وبينهم من العداوة

Artinya, “‘Dan janganlah sekali-kali kebencian suatu kaum mendorong kalian untuk tidak berlaku adil.’ Allah berfirman: Janganlah permusuhan terhadap suatu kaum membuat kalian tidak berlaku adil dalam menetapkan hukum dan memperlakukan urusan mereka, sehingga kalian berbuat zalim hanya karena terdapat permusuhan antara kalian dan mereka.” (Imam Ibnu Jarir Ath-Thabari, Tafsir Ath-Tabari, [Makkah: Dar Al-Tarbiyah wa Al-Turats, t.t.], jilid X, hlm. 95).

Ayat dan penafsiran tersebut sangat relevan dengan kebijakan kepegawaian. Perbedaan pandangan, kritik terhadap pimpinan, atau hubungan yang kurang baik tidak boleh menjadi alasan untuk memperlakukan pegawai secara tidak adil.

Seorang menteri tetap boleh memindahkan pegawai yang tidak sesuai dengan kebutuhan organisasi, tidak memiliki kompetensi yang diperlukan, atau tidak mampu memenuhi target kinerja. Namun, keputusan tersebut harus lahir dari penilaian yang objektif, bukan dari sentimen.

Kebijakan Pejabat Harus Membawa Kemaslahatan

Dalam fiqih terdapat kaidah:

تصرف الإمام على الرعية منوط بالمصلحة

Artinya, “Kebijakan pemimpin atas masyarakat harus didasarkan pada kemaslahatan.” (Imam Jalaluddin As-Suyuthi, Al-Asybah wan Nadha’ir, [Beirut: Darul Kutub Al-Ilmiyah, 1990], hlm. 121).

Kaidah ini menegaskan bahwa kewenangan pejabat bukan hak pribadi yang dapat digunakan sesuka hati. Kewenangan diberikan agar pejabat menghasilkan kebaikan bagi masyarakat.

Dalam konteks ASN, kemaslahatan tersebut dapat berupa meningkatnya kinerja instansi, pelayanan yang lebih baik, penempatan pegawai sesuai kompetensi, pemerataan tenaga, dan terbukanya pengembangan karier.

Sebaliknya, memindahkan pegawai hanya untuk mempermalukan, mengosongkan pengaruhnya, atau memberikan jabatan kepada orang dekat tidak mencerminkan kemaslahatan. Kebijakan seperti itu justru dapat merusak organisasi dan menurunkan semangat kerja pegawai lain.

Penerapan prinsip tersebut dijelaskan oleh Imam Ibnu Hajar Al-Haitami ketika membahas kewenangan pemimpin dalam memberhentikan seorang hakim:

وَلِلْإِمَامِ) أَيْ: يَجُوزُ لَهُ (عَزْلُ قَاضٍ) لَمْ يَتَعَيَّنْ (ظَهَرَ مِنْهُ خَلَلٌ ، وَإِلَّا) يَكُنْ فِيهِ مَصْلَحَةٌ (فَلَا) يَجُوزُ عَزْلُهُ؛ لِأَنَّهُ عَبَثٌ وَتَصَرُّفُ الْإِمَامِ يُصَانُ عَنْهُ

Artinya, “Seorang pemimpin diperbolehkan memberhentikan seorang qadhi yang kedudukannya tidak ditentukan secara mutlak apabila tampak adanya kekurangan pada dirinya. Namun, apabila pemberhentian tersebut tidak mengandung kemaslahatan, maka ia tidak boleh memberhentikannya. Sebab, tindakan itu merupakan perbuatan sia-sia, sedangkan kebijakan seorang pemimpin harus dijaga dari tindakan yang sia-sia.” (Imam Ibnu Hajar Al-Haitami, Tuhfah Al-Muhtaj fi Syarh Al-Minhaj, [Mesir: Maktabah Tijariyah, 1983], jilid X, hlm. 121).

Penjelasan ini tidak berarti bahwa jabatan adalah milik seseorang yang tidak boleh diganti. Pejabat tetap dapat memindahkan atau memberhentikan bawahannya ketika terdapat alasan yang benar. Namun, harus ada kekurangan yang dapat dibuktikan atau kemaslahatan yang hendak dicapai.

Walhasil, menteri mempunyai kewenangan dalam melakukan mutasi PNS di lingkungan kementeriannya, tetapi kewenangan itu dibatasi oleh hukum. Mutasi harus berada dalam lingkup kewenangan yang didelegasikan, mengikuti prosedur, mempertimbangkan kompetensi dan kinerja, serta menjawab kebutuhan organisasi. Keputusan tersebut juga harus bebas dari konflik kepentingan dan dapat dipertanggungjawabkan secara administratif.

Bushiri, Pengajar di Zawiyah Syaikhona Muhammad Kholil, Bangkalan.